□ 熱點(diǎn)聚焦

□ 李曙光 （中國(guó)政法大學(xué)教授）

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)全國(guó)行政事業(yè)單位存量國(guó)有資產(chǎn)盤活共享”，表明行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)已上升為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中必須統(tǒng)籌考慮的重要板塊。2025年12月22日，《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)有資產(chǎn)法草案）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)立法邁向覆蓋全口徑國(guó)有資產(chǎn)立法的新階段。在此背景下，加快推進(jìn)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的配套制度落實(shí)，已成為完善國(guó)有資產(chǎn)治理體系的緊迫任務(wù)。

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理立法的必要性與重要性

基于歷史的積累以及改革開放以來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)形成了規(guī)模巨大的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)不僅是社會(huì)主義的政權(quán)基礎(chǔ)，也是政府履行職能、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基本物質(zhì)保障。國(guó)有資產(chǎn)法草案首次在法律層面將行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有自然資源資產(chǎn)、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)并列，納入統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度框架，具有重要的制度意義。

與資產(chǎn)規(guī)模和治理需求相比，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理長(zhǎng)期存在主要制度設(shè)計(jì)不足的問題。目前的管理體制仍呈現(xiàn)多頭管理、權(quán)責(zé)不清、規(guī)則分散的狀態(tài)。其一，多部門分頭管理難以形成全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明，主責(zé)機(jī)構(gòu)難以明確。其二，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)人代表主體規(guī)定缺位，大量資產(chǎn)并不直接納入政府層級(jí)的統(tǒng)一管理。其三，行政性資產(chǎn)與事業(yè)性資產(chǎn)在管理目標(biāo)和方式上存在明顯差異，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督責(zé)任難以有效落實(shí)。

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理主要依賴行政手段和政策安排，制度剛性不足，規(guī)范碎片化嚴(yán)重，整體治理能力未能與資產(chǎn)規(guī)模相匹配。在公共服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)、全面依法治國(guó)深入推進(jìn)的背景下，原有管理模式已難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。因此，在國(guó)有資產(chǎn)法立法進(jìn)程加快推進(jìn)的背景下，亟須通過專門立法構(gòu)建系統(tǒng)完備、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理制度。

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的主要制度設(shè)計(jì)

在全口徑國(guó)有資產(chǎn)立法框架下，2021年出臺(tái)的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》是目前行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的最高位階規(guī)范。該條例圍繞資產(chǎn)配置、使用、處置、預(yù)算管理和法律責(zé)任等作出較為系統(tǒng)的規(guī)定，并對(duì)財(cái)政部門、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的管理職責(zé)作出授權(quán)。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等相關(guān)部門為規(guī)范行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理制定了一系列部門規(guī)范性文件。但總體來(lái)看，現(xiàn)行制度仍以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主，法律層級(jí)偏低。在管理權(quán)限劃分、程序規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制等方面，難以完全銜接國(guó)有資產(chǎn)法草案確立的所有權(quán)人職責(zé)體系和全生命周期管理要求。因此，有必要在總結(jié)現(xiàn)行制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過專門立法或配套法律制度，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的制度提升。

從實(shí)踐看，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理在中央和地方層面均呈現(xiàn)管理主體多元化的特征。中央層面分四大塊由各部門牽頭管理。如中央行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)分別由中直管理局、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和全國(guó)政協(xié)辦公廳機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等多個(gè)部門管理。地方層面則形成了多種管理模式，具體可以概括為四種模式。第一種是省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)籌管理模式，由省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門全口徑承擔(dān)本級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理職責(zé)，這一模式實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)集中，具有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)效率較高的特點(diǎn)；第二種是省財(cái)政廳和省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門分工管理模式，這一模式將財(cái)政廳或財(cái)政局作為綜合管理部門，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為省級(jí)行政單位的專項(xiàng)管理部門；第三種是財(cái)政部門綜合管理、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局專項(xiàng)管理、各行業(yè)主管部門分工管理的模式，財(cái)政廳或財(cái)政局作為核心綜合管理部門，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局作為專項(xiàng)管理部門，各行業(yè)主管部門按職責(zé)分工管理本系統(tǒng)內(nèi)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)；第四種是財(cái)政部門牽頭、多部門協(xié)同的模式，這一模式將財(cái)政廳或財(cái)政局作為核心主管部門，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局專項(xiàng)管理部分省級(jí)單位，各行業(yè)主管部門按職責(zé)管理本系統(tǒng)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)。整體而言，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的不同模式在一定程度上適應(yīng)了中央和地方的治理需要，但也反映出全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一順暢的管理體制，不同地區(qū)、不同系統(tǒng)之間的管理規(guī)則難以有效銜接，制約了資產(chǎn)統(tǒng)籌配置和高效利用。

從國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，多數(shù)國(guó)家在政府資產(chǎn)和公共資產(chǎn)管理方面，普遍采取由專門機(jī)構(gòu)集中負(fù)責(zé)的模式，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和專業(yè)治理。美國(guó)設(shè)立總務(wù)署，專司聯(lián)邦政府的政府采購(gòu)與供應(yīng)、車輛購(gòu)置和租賃、動(dòng)產(chǎn)管理以及政府閑置資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)管理等事務(wù)；加拿大則由聯(lián)邦公共工程和政府服務(wù)部負(fù)責(zé)為聯(lián)邦政府提供統(tǒng)一的后勤與資產(chǎn)管理服務(wù)；日本和韓國(guó)分別由財(cái)務(wù)省和財(cái)政經(jīng)濟(jì)部統(tǒng)籌政府資產(chǎn)管理事務(wù)；德國(guó)在財(cái)政部體系內(nèi)設(shè)立資產(chǎn)管理局；澳大利亞亦在財(cái)政部下設(shè)資產(chǎn)采購(gòu)、資產(chǎn)管理和資產(chǎn)出售等專門機(jī)構(gòu)；巴西在預(yù)算管理部門下設(shè)聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處，統(tǒng)一行使公共資產(chǎn)管理職能。上述國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了職責(zé)明確、相對(duì)集中的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)專門管理，具有重要的比較法啟示。

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的立法路徑

在國(guó)有資產(chǎn)法草案框架下，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理立法應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下方面展開：

第一，明確相關(guān)資產(chǎn)的概念范圍。應(yīng)結(jié)合其管理屬性和使用功能進(jìn)行科學(xué)界定，明確行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是由國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)益及資產(chǎn)的總稱。此外，國(guó)有資產(chǎn)法草案多處提及數(shù)據(jù)與數(shù)字化，并首次將數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入法律監(jiān)管范疇。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，新增對(duì)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)、界定、確認(rèn)、管理和保護(hù)等方面的專門規(guī)定。

第二，完善頂層制度設(shè)計(jì)。對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的頂層制度設(shè)計(jì)按照“委托人（所有權(quán)人）—所有權(quán)人代表—管理經(jīng)營(yíng)人—監(jiān)督人—司法人”的五人架構(gòu)來(lái)構(gòu)建，委托人為全國(guó)人大，所有權(quán)人代表為國(guó)務(wù)院及其賦權(quán)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，管理經(jīng)營(yíng)人為具體的管理經(jīng)營(yíng)實(shí)體，監(jiān)督人為國(guó)家相關(guān)監(jiān)管部門、審計(jì)監(jiān)督部門與社會(huì)的監(jiān)督，司法人為司法機(jī)構(gòu)。

第三，明確立法目標(biāo)，以“產(chǎn)權(quán)清晰、管理順暢、履職高效、公共服務(wù)”為宗旨。一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；二是合理科學(xué)、價(jià)值最大化地使用；三是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益，不得隨意侵害。

第四，明確所有權(quán)人代表主體?；谛姓聵I(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的特殊性和建立國(guó)有資產(chǎn)分類經(jīng)營(yíng)、分類管理體制的必要性，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、專門的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，作為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一管理的決策與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)編制整體壓減的背景下，可以考慮由負(fù)責(zé)具體事務(wù)管理的機(jī)關(guān)事務(wù)部門進(jìn)行履責(zé)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域重大方針政策，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

第五，完善監(jiān)督管理體系。在國(guó)有資產(chǎn)法草案構(gòu)建的“大監(jiān)督”框架下，明確在行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督中各類監(jiān)督方式的銜接機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、所有權(quán)人監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等各類監(jiān)督方式貫通協(xié)調(diào)的合力。

第六，貫徹全口徑國(guó)有資產(chǎn)、負(fù)債與預(yù)算統(tǒng)籌治理體系。在國(guó)有資產(chǎn)法草案設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告專章的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理不應(yīng)作為預(yù)算體系中的例外領(lǐng)域。由于國(guó)有資產(chǎn)在實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)變化中，應(yīng)當(dāng)增加反映其變動(dòng)狀況，劃轉(zhuǎn)、置換、出售、轉(zhuǎn)讓狀況以及核銷和資產(chǎn)報(bào)廢等狀況的基礎(chǔ)性規(guī)定。

第七，強(qiáng)化定期報(bào)告制度與信息公開制度。為銜接國(guó)有資產(chǎn)法草案國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告專章的規(guī)定，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，應(yīng)提高國(guó)有資產(chǎn)狀況的透明度水平，制定行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

第八，建立責(zé)任制度。應(yīng)明確負(fù)有行政事業(yè)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，如果存在濫用職權(quán)、玩忽職守的行為，給國(guó)有財(cái)產(chǎn)造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

總之，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)作為國(guó)家治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的重要資源，其管理水平直接關(guān)系政府履職效能、公共服務(wù)供給質(zhì)量以及國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。面對(duì)資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、管理任務(wù)不斷繁復(fù)的新形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)以國(guó)有資產(chǎn)法立法為契機(jī)，加快推進(jìn)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理立法，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、監(jiān)督有力的制度框架，為公共資產(chǎn)更好服務(wù)國(guó)家治理和全體人民利益提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。